Refsiábyrgð ráðherra vegna brota í starfi ómarkviss í núverandi kerfi
Ferli við undirbúning málshöfðunar gegn ráðherra fyrir Landsdómi er lítt skilgreint og sama ákæruregla ætti að gilda um refsiábyrgð ráðherra og almennrar borgara. Þá má gera ríkari kröfur um hæfni þeirra sem geta hlotið kosningu í Landsdóm. Þetta er meðal niðurstaðna rannsóknar Hauks Loga Karlssonar, rannsóknarsérfræðings við Lagadeild Háskóla Íslands, sem greint er frá í nýjasta hefti Tímarits lögfræðinga.
Greinin er að sögn Hauks hluti af stærra rannsóknarverkefni sem hlaut styrk úr Rannsóknasjóði Rannís og gengur undir heitinu „Sanngjörn saksókn forréttindahópa: greining á hrunreynslu Íslands“. Þar er sjónum beint að kerfislegum hindrunum sem kunna vera til staðar við það að sækja til saka einstaklinga sem tilheyra pólitískum elítum. „Ráðherrar tilheyra elítuhópi innan samfélagsins og þeir verða ekki sóttir til saka vegna brota í störfum sínum eftir sömu reglum og aðrir landsmenn. Því kann sú spurning að vakna hvort það hafi einhverja þýðingu með tilliti til sanngirni gagnvart þessum hópi fólks, sem gætu þurft að sæta saksókn eftir sérstökum reglum, og gagnvart almenningi sem býr við hefðbundnar reglur sakamálaréttarfars,“ útskýrir Haukur.
Landsdómur aðeins einu sinni kallaður saman
Í rannsókninni sem fjallað er um í Tímariti lögfræðinga kannar Haukur sérstaklega grundvöll þess kerfis sem gildir á Íslandi um refsiábyrgð ráðherra vegna brota í starfi. „Kerfið byggist á gömlum grunni en hefur lítið verið notað á Íslandi. Það snýst í megindráttum um það að ráðherrum verður ekki refsað fyrir brot í embætti nema að undangengnu því ferli að Alþingi ákveði að sækja þá til saka fyrir sérstökum dómsstól, svokölluðum Landsdómi,“ segir Haukur.
Hann bendir á að aðeins einu sinni hafi verið ráðherra verið sóttur til saka fyrir dómnum en það var fyrrverandi forsætisráðherra vegna athafna og athafnaleysis hans í aðdraganda efnahagshrunsins 2008 „og sitt sýnist hverjum um hvernig til þótti takast í því máli,“ bætir Haukur við.
Landsdómur og lögin um hann eru að stofni til rúmlega 100 ára gömul og í rannsókninni beinir Haukur athyglinni séstaklega að þætti Alþingis í þessu kerfi. Alþingi ákveður hvort höfða eigi mál gegn ráðherra auk þess að koma að kosningu meirihluta dómenda Landsdóms. „Í opinberri umræðu í kjölfar málsins gegn fyrrverandi forsætisráðherra hefur það sjónarmið verið áberandi að Alþingi hafi á einhvern hátt brugðist í því ferli sem leiddi til sakfellingar fyrir Landsdómi. Einstakir þingmenn hafa beðist opinberlega afsökunar á aðkomu sinni að málinu og ítrekað hafa verið lagðar fram þingsályktunartillögur um að Alþingi biðjist afsökunar á saksókninni. Í ljósi þessa setti ég fram rannsóknarspurningu, sem lagði upp með að svara hvernig Alþingi væri fallið til að gegna núverandi hlutverki sínu í ráðherraábyrgðarmálum,“ segir Haukur um kveikjuna að rannsókninni.
Stenst fyrirkomulagið kröfur nútímans?
Til þess að svara því leitaði leitaði Haukur annars vegar fanga í heimildum eftir skýringum á því hvers vegna Alþingi hefði í upphafi verið falið viðamikið hlutverk í málum vegna refsiábyrgðar ráðherra. Þetta fyrirkomulag er nokkuð frábrugðið hefðbundu skipulagi ákæruvalds og dómsvalds, sem gjarnan er í höndum sérstakra embættismanna sem heyra undir framkvæmdarvaldið eða almennra dómstóla. „Hins vegar var leitað í heimspekilegar kenningar um æskilegt skipulag á stofnunum sem hafa með höndum ákvarðanir í því ferli sem úrskurðar um sekt eða sakleysi manna af lögbrotum. Með þessari tvíþættu aðferð er reynt að leggja mat á hvort rökin fyrir upphaflega fyrirkomulaginu á refsiábyrgð ráðherra standist í nútímanum og hvort þetta fyrirkomulag sé í samræmi við nútímalegar kenningar um hvernig æskilegt sé að skipuleggja kerfi sem úrskurða um refsiábyrgð,“ segir hann.
Landsdómur og lögin um hann eru að stofni til rúmlega 100 ára gömul og í rannsókninni beinir Haukur athyglinni séstaklega að þætti Alþingis í þessu kerfi. Alþingi ákveður hvort höfða eigi mál gegn ráðherra auk þess að koma að kosningu meirihluta dómenda Landsdóms. MYND/Kristinn Ingvarsson
Aðspurður um niðurstöðurnar segir Hauk flókið verkefni að hanna kerfi til þess að draga æðstu ráðamenn til refsiábyrgðar vegna embættisstarfa sinna, ekki síst þá sem tilheyra pólitískum elítum og hafa oft á tíðum mikil og flókin ítök í ýmsum kimum samfélagsins. „Þau rök sem einkum réðu því í öndverðu að vald til töku ákvarðana um málshöfðun gegn ráðherrum var komið fyrir hjá þingi og ákvörðun um sekt eða sýknu hjá sérstökum dómstól var að koma í veg fyrir að saksóknaraembætti og almennir dómsstólar yrðu settir í þá stöðu að þurfa að taka afstöðu í pólitískt umdeildum refsimálum gegn æðstu handhöfum framkvæmdavaldsins,“ útskýrir hann.
Í því felst að hætta var talin á að ef þessar stofnanir hefðu slíkt vald þá gæti stjórnmálaelítan talið sig þurfa að hafa betra taumhald á þeim sem leiddi til pólitísks ákæruvalds og pólitískra dómsstóla. „Þannig má segja að sjálfstæði ákæruvalds og almennra dómstóla frá framkvæmdarvaldinu sé varið með því að undanskilja ráðherraábyrgðarmál frá valdsviði þeirra. Þessi rök eiga jafnt við í nútímanum og þau gerðu á 19. öldinni þegar ráðherraábyrgðarkerfi voru sett í lög margra ríkja enda er stjórnskipunarhugmyndin um temprun valds með valddreifingu enn þá í fullu gildi,“ bendir Haukur á.
Fræðilegu ljósi beint að pólitísku bitbeini
Í greininni dregur Haukur fram þrjú atriði í núverandi kerfi sem þarfnist endurskoðunar til þess að kerfið geti talist sanngjarnara gagnvart sakborningi og almenningi:
- Í fyrsta lagi er bent á að ferli undirbúnings að höfðun máls gegn ráðherra er lítt skilgreint í núverandi lögum. Eðlilegt væri miðað við nútíma viðmið um réttarfar að það ferli væri betur skilgreint í lögum til að auka líkur á faglegri meðferð á tillögum um að höfða mál gegn ráðherra.
- Í öðru lagi er bent á að betur færi á því að sama ákæruregla gilti um refsiábyrgð ráðherra og gildir um refsiábyrgð almennrar borgara. Málum er nú háttað á þann veg að valkvætt er hvort ráðherra er sóttur til saka fyrir afbrot í starfi á meðan almenna reglan er sú að almenna borgara skal sækja til saka fyrir afbrot. Með núverandi fyrirkomulagi er því þannig gefið undir fótinn að refsiábyrgð skuli ráðast af pólitískri hentisemi, fremur en að eitt skuli yfir alla landsmenn ganga um að standa skil á gjörðum sínum með tilliti til laga og reglna.
- Í þriðja lagi er bent á að styrkja mætti skipunarhátt þingkjörinna dómenda Landsdóms. Núverandi fyrirkomulag gerir ekki ríkar kröfur um hæfni þeirra sem geta hlotið kosningu í Landsdóm. Það getur leitt til þess að fólk hljóti þar kjör sem ekki sé vel til þess fallið að gegna dómstörfum. Úr þessu mætti bæta með skýrari hæfniskröfum til dómenda og setja þannig þinginu auknar skorður um það hverja það megi kjósa í Landsdóm.
Óhætt er að segja að umræður um Landsdóm og Landsdómsmálið svokallaða hafi reynst mikið pólitískt bitbein undanfarinn áratug en að sögn Hauks er markmiðið með rannsókninni m.a. að færa þær umræður á fræðilegt stig. „Rannsóknin freistar þess að bregða fræðilegu ljósi á álitamál sem hafa að mestu verið rædd út frá pólitísku sjónarmiðum. Niðurstaðan sýnir að með hjálp fræðanna er unnt að draga fram röksemdir og rökstuddar tillögur að úrbótum sem byggja á fræðilegum grunni fremur en flokkspólitískum sjónarmiðum,“ segir hann.
