Þörf á markvissri lagasetningu um samvinnu einkaaðila og hins opinbera við fjármögnun loftslagsverkefna
„Ein stærsta áskorun alþjóðlegrar loftslagssamvinnu er að finna leiðir til að stýra fjármagni í aðgerðir til að takast á við loftslagsbreytingar,“ segir Hrafnhildur Bragadóttir, doktorsnemi við Lagadeild Háskóla Íslands. Hún rannsakar nú samband viðskipta á valkvæðum kolefnismörkuðum við skuldbindingar og aðgerðir ríkja í loftslagsmálum. „Áskorunin snýr ekki eingöngu að opinberri fjármögnun heldur einnig að því að virkja einkafjármagn til verkefna sem styðja við loftslagsvæna verðmætasköpun, til dæmis tækniþróunar á sviði endurnýjanlegrar orku og kolefnisföngunar.“
Í þessu sambandi gegna valkvæðir kolefnismarkaðir vaxandi hlutverki. Um er að ræða fjölbreytta markaði sem engin ein skilgreining er til á en almennt er söluvaran svokölluð kolefniseining sem getur orðið til í margs konar loftslagsverkefnum sem einkaaðilar ráðast í án þess að þeim beri til þess lagaleg skylda. „Kolefniseiningar geta síðan gengið kaupum og sölum sem eins konar vottorð um það að tiltekinn árangur hafi náðst við að fjarlægja gróðurhúsalofttegundir úr andrúmsloftinu eða draga úr losun þeirra. Eftirspurn eftir slíkum einingum kemur helst frá fyrirtækjum sem nota þær til að kolefnisjafna starfsemi sína eða sýna fram á annars konar framlag til loftslagsmála,“ útskýrir Hrafnhildur.
Hröð aukning á loftslagsverkefnum á Íslandi
Hrafnhildur hefur sérþekkingu á sviði loftslagsréttar og hefur lengi unnið að verkefnum tengdum evrópskum skuldbindingum Íslands á þessu sviði. Aðspurð um kveikjuna að rannsókninni segir Hrafnhildur að hröð fjölgun hér á landi á ýmiss konar loftslagsverkefnum, til dæmis í skógrækt og kolefnisföngun og -förgun, sem ætlað er að gefa af sér kolefniseiningar, hafi vakið áhuga hennar en rannsóknaráhugi hennar liggur helst innan umhverfis- og loftslagsréttar.
Einnig nefnir Hrafnhildur að rannsóknir á lagalegu umhverfi valkvæðra kolefnisviðskipta hafi hingað til beinst að miklu leyti að loftslagsverkefnum sem fara fram í þróunarlöndum en eru fjármögnuð af aðilum í þróuðum ríkjum. „Hins vegar hefur verið minni áhersla á að skoða hvernig verkefni sem fara fram í þróuðum ríkjum, til dæmis innan EES, falla að skuldbindingum og lagalegum kröfum á sviði loftslagsmála.“ Í rannsókninni beinir hún því sjónum sínum sérstaklega að því hvort og hvernig endurhugsa þurfi löggjöf innan EES til að styðja við fjármögnun einkaaðila á loftslagsverkefnum gegnum valkvæða kolefnismarkaði.
Skuldbindingar ríkja og valkvæðir kolefnismarkaðir
Tilgangur rannsóknarinnar er tvíþættur. Í fyrsta lagi skoðar Hrafnhildur samband viðskipta á valkvæðum kolefnismörkuðum annars vegar og skuldbindinga og aðgerða ríkja í loftslagsmálum hins vegar. „Ég skoða hvert hlutverk löggjafans er gagnvart slíkum viðskiptum, meðal annars til að tryggja að loftslagsverkefni sem unnin eru og fjármögnuð af einkaaðilum samræmist markmiðum og skuldbindingum stjórnvalda í bæði loftslagsmálum og öðrum málaflokkum. Í öðru lagi er ég að rannsaka hvort og hvernig valkvæðir markaðir geta stutt við opinberar loftslagsaðgerðir og aukið möguleika á að takast á við loftslagsvandann á kostnaðarhagkvæman hátt.“
Þó að endanlegar niðurstöður rannsóknarinnar liggi ekki fyrir sýnir Hrafnhildur fram á það í greininni hvernig tilraunir ríkja til að hagnýta valkvæða kolefnismarkaðinn í þágu eigin loftslagsmarkmiða leiða í raun til samvinnu tveggja kerfa sem byggð eru upp með ólíkum hætti og grundvallast á mismunandi markmiðum og viðmiðum. „Meginniðurstaða greinarinnar er að þörf sé á markvissri lagasetningu sem byggist á kerfishugsun til að tryggja að samvinna þessara ólíku kerfa þjóni hitastigsmarkmiðum Parísarsamningsins,“ útskýrir hún.
Einkafjármagn nýtt til að vinna að kolefnishlutleysi
Á síðustu misserum hafa orðið talsverðar breytingar á starfsumhverfi valkvæðra kolefnismarkaða innan EES. Skýrist það meðal annars af aukinni eftirspurn eftir kolefniseiningum á heimsvísu og hraðri þróun evrópskrar löggjafar sem hefur áhrif á framleiðslu kolefniseininga innan EES og notkun þeirra. „Um leið hafa bæði ESB og tiltekin Evrópuríki sýnt því áhuga að tengja opinber stjórntæki með beinum hætti við valkvæða kolefnismarkaði. Hugmyndin að baki því er að stuðla að því að einkafjármagn verði nýtt til að skala upp tæknilausnir á borð við kolefnisförgun og vinna um leið að því að ná langtímamarkmiði ESB um kolefnishlutleysi fyrir árið 2050,“ útskýrir Hrafnhildur.
„Evrópskt regluverk samræmist þó ekki fyllilega venjum og viðmiðum sem mótast hafa á valkvæðum kolefnismörkuðum,“ segir hún og heldur áfram: „Sem dæmi má nefna vaxandi áherslu á að ríki EES nái tilteknum lágmarksárangri á sviði kolefnisbindingar. Sú áhersla virðist geta þrengt að möguleikum einkaaðila til að framleiða kolefniseiningar á valkvæðum markaði. Ástæða þess er að grundvallarforsenda fyrir útgáfu slíkra eininga er að svokölluð viðbótarkrafa sé uppfyllt; að einingarnar endurspegli árangur sem ekki hefði náðst nema fyrir tilstilli viðkomandi verkefnis.“
Greinir reglugerðir og tilskipanir Evrópusambandsins
Rannsóknin felst aðallega í greiningu á löggjöf sem tengist starfsemi valkvæðra kolefnismarkaða innan EES. „Ég er helst að greina reglugerðir og tilskipanir Evrópusambandsins en einnig reglur landsréttar,“ útskýrir Hrafnhildur. Greiningin byggist í megindráttum á hefðbundinni lagalegri aðferð en Hrafnhildur notar einnig aðrar rannsóknaraðferðir, svo sem samanburðaraðferð.
Leiðbeinendur Hrafnhildar í rannsókninni eru Aðalheiður Jóhannsdóttir, prófessor í umhverfis- og auðlindarétti við Lagadeild Háskóla Íslands, og Malou Larsson Klevhill, lektor við Uppsalaháskóla og Tækniháskólann í Luleå í Svíþjóð.
Markvissari lagasetningar þörf
Rannsóknin hefur hingað til beinst að því að kanna hvernig hagsmunir ríkja og einkaaðila fara saman. „Ég hef verið að skoða hvort lagalegar hindranir séu í vegi fyrir því að virkja einkafjármagn gegnum valkvæða kolefnismarkaðinn til að uppfylla skuldbindingar ríkja,“ segir Hrafnhildur sem skrifaði um þetta grein sem birtist í Nordic Journal of Environmental Law í desember síðastliðnum.
Þó að endanlegar niðurstöður rannsóknarinnar liggi ekki fyrir sýnir Hrafnhildur fram á það í greininni hvernig tilraunir ríkja til að hagnýta valkvæða kolefnismarkaðinn í þágu eigin loftslagsmarkmiða leiða í raun til samvinnu tveggja kerfa sem byggð eru upp með ólíkum hætti og grundvallast á mismunandi markmiðum og viðmiðum. „Meginniðurstaða greinarinnar er að þörf sé á markvissri lagasetningu sem byggist á kerfishugsun til að tryggja að samvinna þessara ólíku kerfa þjóni hitastigsmarkmiðum Parísarsamningsins,“ útskýrir hún.
Hrafnhildur sér fyrir sér að niðurstöður rannsóknarinnar geti bætt skilning á samspili skuldbindinga og lagalegra krafna á sviði loftslagsmála annars vegar og viðskipta á valkvæðum kolefnismörkuðum hins vegar. „Þannig má stuðla að markvissari og skilvirkari lagasetningu um framleiðslu og notkun kolefniseininga sem vonandi getur orðið til þess að auka slagkraft opinberra loftslagsaðgerða og hraða árangri í baráttunni gegn loftslagsbreytingum.“
